מהן סמכויותיה של ממשלת-מעבר? – פסק דין אחד בשבוע

בעקבות בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש-הממשלה של מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 455 (2001)

בעוד יצחק הרצוג וציפי לבני מאפסנים את האגו, אלי ישי ואריה דרעי מצחצחים את האגו, ומשה כחלון מכריז כי הוא יפתח את שוק האגו לתחרות בכדי להוזיל את מחיר האגו – בנימין נתניהו, ראש הממשלה המכהן, מחמוד עבאס (אבו מאזן) וראשי הליגה הערבית עמלים בקטאר על הטיוטות האחרונות של הסכם השלום בין ישראל, פלסטין וכל מדינות ערב על בסיס יוזמת השלום הערבית. דא עקא, שמיום שבו הוחלט על הקדמת הבחירות ועד למועד שבו תושבע ממשלה חדשה לאחר הבחירות, ממשלת נתניהו הנוכחית היא ממשלת מעבר. האם בסמכות ממשלה זו לנהל משא ומתן למרות שהיא ממשלת מעבר? האם ישנן פעולות נוספות שעל ממשלת-מעבר להימנע מהן?

ממשלת-מעבר היא ממשלה שכהונתה הסתיימה לפני תום ארבע השנים הקבועות בחוק לעריכת בחירות בישראל או ממשלה המתפקדת לאחר הבחירות ועד לכניסת ממשלה חדשה לתפקידה. זו תופעה יחסית נפוצה בישראל, שכן למרות שסעיף 8 לחוק-יסוד: הכנסת קובע שתקופת הכהונה של הכנסת היא 4 שנים, תקופת הכהונה הממוצעת לכנסת היא 22 חודשים. לכך יש להוסיף כי בשיטת הבחירות הישראלית המו"מ הקואליציוני עשוי להיערך חודשים רבים, כך שממשלות מעבר מכהנות בממוצע 80 יום. מכיוון שממשלות ישראל מכהנות בממוצע 22 חודשים, כ-13% מזמן כהונתן הן מתפקדות כממשלות-מעבר. אין הגדרה למהותה של ממשלת מעבר בחוק-יסוד: הממשלה.

לדעת וייל [רבקה ווייל "תקופת בין השמשות: על סמכויותיה של ממשלת-מעבר" משפט וממשל יג 167 (2010)] הבעייתיות בקבלת-החלטות בממשלת מעבר היא כפולה. ראשית, ממשלת-מעבר פועלת על בסיס לגיטימציה דמוקרטית חלשה. מכיוון שאנו בשיטת משטר פרלמנטרית, בהעדר אמון מהכנסת, אין לממשלה מנדט משלה מהעם. ממשלת-מעבר נהנית מלגיטימציה דמוקרטית מוגבלת ביותר שעניינה הצורך למנוע חלל שלטוני ולהבטיח רציפות.

בנוסף, קיים חשש שפעולות ממשלת-מעבר תנבענה ממניעים פסולים. ממשלות מעבר עשויות לנקוט פעולות דרסטיות מתוך רצון להשפיע על תוצאות הבחירות עצמן. ככל שגדל החשש שמפלגת השלטון לא תיבחר שנית כן גדל הסיכון שממשלת השלטון תנקוט מהלכים מסוכנים יותר: אם תצליח היא תקטוף את פירות הפעולה בבחירות; אם תיכשל, אין למפלגתה מה להפסיד. ישנו חשש ל"אפקט סינדרלה": ממשלות רוצות להותיר חותם בכל מחיר, לפני שייתמו כהונתן, כאשר עצם עשיית הפעולות תחת סד-זמנים מוגדר עלולה להביא לידי קבלת החלטות ללא שיקול דעת מעמיק.

שאלות אלו עלו בעניין וייס [בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש-הממשלה של מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 455 (2001)]. ערב נסיעתו של ראש הממשלה דאז אהוד ברק לוועידת קמפ-דייוויד, התפטרו מרבית שרי הממשלה מהקואליציה, ומאוחר יותר התפטר גם ברק. על אף התפטרותו, המשיך ברק לנהל משא ומתן לשלום עם הפלסטינים. פרופ' הלל וייס עתר לבג"ץ בטענה כי אין זה סביר שממשלה שאינה נהנית מאמון הכנסת תנהל משא ומתן כה עקרוני בפרט שהכנסת לא יכולה לפקח על פעילותה. היועמ"ש, בתשובתו בשם המדינה, טען לתחולתו של עקרון הרציפות; לדבריו, ממשלת מעבר נהנית מאותן סמכויות של ממשלה רגילה, וממילא הסכם עם הפלסטינים טעון אישור של הכנסת.

הנשיא ברק דוחה את העתירה. חוק-יסוד: הממשלה מעגן את עקרון הרציפות בקובעו כי הממשלה היוצאת ממשיכה במילוי תפקידה עד לכינון ממשלה חדשה. אין בחוק-היסוד לשון המגבילה את סמכויותיה של ממשלת מעבר לעניינים שוטפים בלבד (כמו שקבעה ועדת ברנזון בשנות השבעים). הגבלת-סמכויותיה של ממשלת-מעבר מן הראוי שתיעשה בדרך של חקיקה ולא בפסיקה. עם זאת, בבוא ממשלת-מעבר להפעיל את סמכויותיה עומד לרשותה מתחם סבירות צר יותר מלממשלה רגילה. על ממשלת מעבר לנהוג באיפוק, אלא אם כן קיים צורך ציבורי חיוני בעשייה, וגם את אותו צורך יש להגשים במידתיות. ברק קובע כי קיים צורך ציבורי חיוני בניהול משא-ומתן לשלום 12 יום לפני הבחירות [בלשון היועמ"ש "חלון הזדמנויות נדיר ומחויב המציאות בעת הזו"], הגובר על המנדט המוגבל של הממשלה, שכן משא ומתן זה נכנס בגדרי ניהול יחסי חוץ וביטחון הנמצאים בסמכות הממשלה, ואלו עניינים בהם בג"ץ ממעט להתערב. בג"ץ נשען על העובדה כי בין כה וכה הסכם כזה מותנה באישור הכנסת.

בית המשפט ישב במותב של שבעה: עם הנשיא ברק הסכימו עוד שלושה שופטים; שני שופטים דחו את העתירה בשל עילות-סף. השופט טירקל הסכים להנמקות ולאמת המידה של ברק בדבר "צורך ציבורי חיוני" כתנאי לחריגה מאיפוק – אך לא לתוצאה. לדעתו היה ראוי לקבל את העתירה ולהורות לממשלה להימנע מניהול משא ומתן; הממשלה לא הוכיחה כלל צורך בניהול משא ומתן 12 עשר יום לפני הבחירות דווקא. כמו כן, יש בהסכם כזה משום שינוי המציאות והוא עלול לכבול את ידי הממשלה הבאה שתיבחר.

הלכת וייס אושררה בעניין לבנת [בג"ץ 9202/08 לבנת נ' ראש הממשלה (פורסם בנבו, 4.12.2008) עם התפטרותו של אהוד אולמרט ב-2008, ויציאתו למבצע "עופרת יצוקה". לעומת זאת, כאשר דובר על מינויים ופעולות במגזר הציבורי (מינוי שופטים, רבנים ראשיים וכיו"ב), אפילו מינויים שאין לממשלה יכולת ממשית להשפיע עליהן, בית המשפט פסק כי לאור מבחן "צורך ציבורי חיוני בעשייה", יש לדחות את המינויים עד לכינונה של ממשלה חדשה. [(ע"ע (ארצי) 672/08 רשות השידור – תבור (פורסם בנבו, 27.1.2009); בג"ץ 9577/02 סיעת המפלגה הדתית לאומית המזרחי נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נז(1) 710 (2002)]. בכל הנוגע לחלוקת טובין חומריים לציבור, כמו התכנסות ועדת התרופות, ביהמ"ש קבע כי הדבר נמצא בסמכות ממשלת-מעבר, אך הוועדה תוכל להתכנס רק לאחר הבחירות [בג"ץ 2453/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (פורסם בנבו, 21.3.2006)]. לדעת וייל, ככל הנראה ביהמ"ש חשש שהרחבת סל הבריאות לפני הבחירות עשויה להיתפס כשוחד בחירות (שם, בעמ' 193-194).

לדעת וייל, ראוי לדחות את מבחן הצורך ציבורי חיוני בעשייה ולהמירו במבחן הפעולות השוטפות, קרי ראוי לנהוג באיפוק רק כאשר לא מדובר בפעולות שוטפות (שם, בעמ' 218-214): העמדה המקובלת בעולם היא שממשלת מעבר היא רק בייביסיטר. כמו כן, זה מבחן רווח בתחומי משפט שונים (למשל, בדיני חברות בעלי בוחנים את אחריות בעלי התפקידים לפי השאלה האם פעולותיהם נעשו ב"מהלך העסקים הרגיל של החברה"; בדיני קניין סמכויות הרוב בניהול מקרקעין משותפים חלות על כל דבר הנוגע לניהול הרגיל של המקרקעין). ממשלת מעבר תוכל לפעול בכל זאת, למרות שלא מדובר בעניין שוטף, במקרה של צורך חיוני בעשייה, או אם יש אישור של הכנסת לביצוע הפעולה החריגה. כיוון שניהול ניהול משא ומתן לשלום אינו נחשב כ"פעולה שוטפת", יש להימנע ממנו בתקופת ממשל-מעבר.

מודעות פרסומת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s